Escribe: Juan Carlos Cortázar
A raíz de la discusión sobre si llevarse la agencia del servicio civil peruano (SERVIR) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) al Ministerio de Trabajo, algunas ideas para ayudar a entender la discusión:
1. Los Estados tienen, de manera gruesa, dos tipos de políticas públicas: a) aquellas orientadas a entregar servicios a los ciudadanos y/o a regular los estándares de su entrega (servicios de salud, educación, programas agrícolas, gestionar la defensa nacional, etc.); y b) aquellas que aportan y regulan el uso de los recursos indispensables para que las primeras puedan operar (financiamiento, personal, compras, control, etc.). Las primeras tienen carácter sectorial, es decir, se enfocan “verticalmente” en un área específica de acción del Estado (salud, medio ambiente, vivienda), mientras que las segundas son de naturaleza transversal, puesto que se aplican “horizontalmente” a todas las anteriores (así, las políticas de compras públicas se aplican, con ciertas variaciones, para comprar desde libros de escuela y fertilizantes agrícolas hasta aviones de guerra). Mientras que las primeras son claramente sustantivas para la acción del Estado de cara a los ciudadanos (son la “ventanilla” a la que acuden los ciudadanos -front office-), las segundas son de soporte o apoyo (el “detrás de la ventanilla” -back office-) y podemos denominarlas “políticas de gestión pública”.
2. Para gestionar estas políticas se requieren tipos distintos de organizaciones públicas. Las sectoriales usualmente se organizan verticalmente, a partir de un Ministerio rector alrededor del cual giran o dependen entidades que se especializan en la entrega de algún tipo de servicio en particular (así por ejemplo, PROVÍAS Nacional depende del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, encargándose en específico de la construcción y mantenimiento de la red vial nacional). Las políticas de gestión se organizan a través de entidades especializadas que giran alrededor de lo que suele llamarse “centro de gobierno”, es decir, aquel núcleo que promueve que las políticas sectoriales coordinen entre sí (en el Perú este centro de gobierno se reparte fundamentalmente entre la PCM y el MEF). Estas políticas de gestión pueden así, desde el centro, regular y controlar la manera como las entidades sectoriales utilizan los recursos de gestión que ya hemos mencionado.
3. Las “políticas de gestión pública” son, usualmente, las siguientes: gestión presupuestal y financiera, servicio civil (gestión de las personas), compras y contrataciones públicas, transparencia, control, transformación digital del Estado. Cuando se carece de una política de gestión y/o de una entidad que la aplique con vigor, el resultado es el desorden y la ineficiencia en el uso de los recursos. Así, antes de que unos 20 años atrás se contaran con políticas y áreas responsables centralmente de la transformación digital del Estado, cada ministerio y entidad tenía el tipo de equipo computacional y red de información que quería, con el resultado de una Babilonia informática. Imaginémonos lo que sucedería si cada entidad decidiera su propia forma de hacer licitaciones públicas o gestionar sus finanzas.
4. SERVIR fue creada en 2008 justamente para llenar un vacío como el mencionado: una entidad que con capacidad técnica suficiente se hiciera cargo de introducir el criterio de mérito en la gestión del “ciclo de vida” de los servidores públicos (selección, contratación, desempeño, separación), así como ofrecer instrumentos para que las entidades sectoriales puedan lograr el mejor desempeño posible de sus servidores. De las muchas cosas que ha hecho SERVIR, a mi criterio dos son méritos notables (reconocidos a nivel regional): la generación de prácticas e instrumentos que efectivamente introducen mérito para la selección de directivos públicos intermedios (el famoso Cuerpo de Gerentes Públicos) y la elaboración y aprobación de la Ley del Servicio Civil de 2013. También muestra SERVIR un fracaso rotundo, que casi ha bastado para estarla ahora borrando del mapa: la fallida implementación del nuevo régimen laboral que la ley de 2013 estableció. Este es un tema complejo, pero básicamente ocurrió que el Perú tuvo una oportunidad larga y única para implementar el régimen nuevo, con recursos y apoyo político, y esa oportunidad se desperdició por purismos técnicos de SERVIR, básicamente. Así es el mundo público: una de cal y otra de arena.
5. ¿Basta este fracaso para eliminar SERVIR? Claramente no: siempre vamos a necesitar una entidad central que regule la gestión de las personas en el Estado. ¿Es necesario reformar SERVIR? Sí, urgentemente. A mi criterio personal, es una entidad que se ha burocratizado de manera increíble, con muy poca sensibilidad a la realidad efectiva de los servidores públicos y nula visión estratégica de su rol. La actual gestión a cargo de SERVIR, que data del gobierno de Sagasti, creo que tiene conciencia de esto y ha realizado el último esfuerzo posible por salvar la implementación del nuevo régimen de 2013, pero el barco está tan en malas condiciones que creo no es suficiente repararlo en alta mar: hay que llevarlo al astillero y, vamos a decirlo, renovar radicalmente la marinería.
6. Entremos ahora a la discusión de coyuntura. ¿Es buena idea sacar SERVIR de la PCM y llevárselo al Ministerio de Trabajo? Por lo expuesto en los párrafos 1, 2 y 3 es muy claro que no, sería un grave y torpe error (uno más). Llevarse SERVIR al Ministerio de Trabajo es tan torpe e inútil como decir que, dado que el Ministerio de Transportes y Comunicaciones tiene el presupuesto más grande del Estado, mejor saquemos la gestión presupuestaria y financiera del MEF y encarguémosela al ministerio en cuestión. Es obvia la torpeza de dicho razonamiento, así como sus posibles consecuencias fatales.
7. Se argumenta a favor de llevar SERVIR al Ministerio de Trabajo que, a fin de cuentas, SERVIR regula relaciones laborales y que ello es la misión central de dicho ministerio. Error, y grave. Y el error parte de no distinguir adecuadamente entre “políticas sectoriales” (verticales) y “políticas de gestión” (transversales). La misión de un Ministerio de Trabajo es promover el empleo y regular las relaciones laborales, y ello alude claramente al empleo en el sector privado. Cuando hablamos de servicio civil (o de “empleo público” como gustan a decir muchos también), la cosa es más complicada: a) el Estado no busca incrementar el empleo público (al contrario, usualmente se busca contenerlo), b) en el sector privado el empleador es una empresa que genera utilidad, en el mundo público el empleador somos todos los ciudadanos, representados por el Poder Ejecutivo, c) el problema es que el ciudadano resulta siendo el “principal” (el dueño del aparato estatal) y al mismo tiempo su usuario o beneficiario.
Los puntos (b) y (c) son sustantivos y bastan para darse cuenta de que no es lo mismo regular el empleo que gestionar el servicio civil. En el caso de un servidor público (a eso es a lo que nos metemos cuando decidimos serlo), sus derechos laborales se ven condicionados (supeditados) a los derechos y necesidades de los ciudadanos. Algo así no ocurre en el mundo del empleo privado: los derechos de los trabajadores no se supeditan a los de los clientes. Discusiones típicas del mundo laboral, como el nivel salarial, el derecho a la sindicalización o la negociación colectiva, tienen por tanto un cariz distinto cuando hablamos de empleados privados o de servidores públicos. Por supuesto que SERVIR tiene también como tarea regular las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores, pero esta tarea es SECUNDARIA frente a lo más sustantivo de su misión: promover el mérito y la calidad en el servicio público. ¿Por qué esto es prioritario a la regulación de las relaciones laborales? Porque el “principal” (dueño, si queremos decirlo así) en el caso del Estado es el ciudadano, y sus derechos (en su doble rol de principal y usuario) son el eje central de toda la lógica y organización del Estado.
8. Y bueno, ojalá nos dedicáramos al tema de fondo: cómo reformar sustantivamente SERVIR y volver a hacer que sea un instrumento con toda la potencia y claridad estratégica que tuvo en sus inicios (y que se perdió después de 2013), en lugar de una discusión torpe y peligrosa como la de meter algo transversal dentro de un contenedor vertical.
